最高院公报:只签了成交确认书,没签土地出让合同时发生争议的,该怎么打官司?|法客帝国
【最高人民法院公报】
土地部门签成交确认书属具体行政行为,未签出让合同的仅可行政诉讼;民事诉讼的,驳回起诉
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最高人民法院
土地部门与土地使用权竞得人签署成交确认书的行为属于具体行政行为，未签署出让合同的仅能提起行政诉讼
裁判要旨
土地行政主管部门通过拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。在仅签署成交确认书但未签署土地出让合同时发生争议的，竞得人应当提起行政诉讼。
案情简介
一、天瑞公司向河南高院提起民事诉讼称：2007年7月，天瑞公司在三门峡市地产交易中心挂牌竞得某国有土地使用权，三门峡地产交易中心向天瑞公司送达了成交确认书，但三门峡国土局未及时与天瑞公司签订书面国有土地使用权出让合同。陕县国土局于2013年将天瑞公司已竞得的上述土地重新挂牌出让，并为受让人办理了土地使用权证。故请求判令：解除天瑞公司与三门峡国土局、陕县国土局之间形成的事实上的国有土地使用权出让合同关系；三门峡国土局、陕县国土局赔偿因违约行为给天瑞公司造成的损失。
二、河南高院审理认为，天瑞公司并未与三门峡国土局或陕县国土局签订国有土地使用权出让合同，也未向陕县国土局、三门峡国土局缴纳土地出让金，故天瑞公司与陕县国土局、三门峡国土局之间不构成国有土地使用权出让合同关系。故裁定：驳回天瑞公司对三门峡国土局、陕县国土局的起诉。
三、天瑞公司不服河南高院裁定，上诉至最高法院。最高法院裁定驳回其上诉，维持原裁定。
败诉原因
首先，土地使用权出让合同为要式合同。天瑞公司并未与三门峡国土局或陕县国土局签订国有土地使用权出让合同，也未向三门峡国土局或陕县国土局缴纳土地出让金，因此天瑞公司与三门峡国土局或陕县国土局之间不构成国有土地使用权出让合同关系。
其次，天瑞公司与三门峡国土局的下级部门三门峡市房产交易管理中心签订了成交确认书，参照《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》的规定，土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。天瑞公司不服，应当提起行政诉讼。
因此，最高法院驳回了天瑞公司提起的民事诉讼。
败诉教训、经验总结
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
一、当事人竞得土地部门通过挂牌、拍卖方式出让的土地使用权并签署成交确认书，但未签订土地使用权出让合同时发生争议的，应当提起行政诉讼。该情形下当事人提起民事诉讼的，法院会驳回起诉。
二、当事人竞得土地并签署成交确认书后要及时要求与土地管理部门签署土地出让合同，向土地管理部门支付土地出让金，办理土地权属证书，以确保实际获得土地使用权。
相关法律规定
《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（ [2010]行他字第191号）
土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十一条 土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第十五条 土地使用权出让，应当签订书面出让合同。
土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十一条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）其他行政协议。
以下为该案在法院审理阶段，判决书中“本院认为”就该问题的论述：
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。因此土地出让方和受让方形成民事法律关系的基础应当是双方签订土地使用权出让合同。该合同为要式合同。本案中，天瑞铝业公司并未与陕县国土局或三门峡国土局签订国有土地使用权出让合同，也未向陕县国土局或三门峡国土局缴纳土地出让金，因此天瑞铝业公司与陕县国土局、三门峡国土局之间不构成国有土地使用权出让合同关系。三门峡市房产交易管理中心作为三门峡国土局的下级部门，虽然其于2007年7月2日与天瑞铝业公司就涉案的一个地块签订了成交确认书，但是根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（（2010）行他字第191号）的规定，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。天瑞三门峡铝业公司不服，应当提起行政诉讼。陕县国土局对涉案宗地重新挂牌出让，亦属具体行政行为。故天瑞铝业公司起诉陕县国土局、三门峡国土局，不属于民事诉讼的受理范围。
案件来源
天瑞集团三门峡铝业有限公司与河南省三门峡市陕县国土资源局、河南省三门峡市国土资源局等建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书，[最高人民法院（2015）民一终字第19号]。
延伸阅读
因土地使用权成交确认书发生争议，法院认为应提起行政诉讼的判例
南京栖霞建设股份有限公司与海口市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书[最高人民法院（2016）最高法民终454号]|认为，“南京栖霞公司与海口市国土局就案涉地块仅签署了成交确认书，并未签订土地使用权出让合同，故南京栖霞公司有关案涉土地使用权出让合同已经成立的主张不能成立。案涉土地使用权出让公告虽有‘土地出让合同定金为挂牌成交价的10%，其缴交的竞买保证金自动转为土地出让合同定金和出让价款’之规定，但是在土地使用权出让合同尚未成立的情况下，南京栖霞公司为涉案地块缴交的竞买保证金16177.5万元转为土地使用权出让合同定金和价款的条件并未成就。故南京栖霞公司主张其缴交的竞买保证金已经自动转为土地使用权出让合同定金和出让价款的主张，没有事实和法律依据。本案中南京栖霞公司系针对海口市国土局解除成交确认书的行为所造成的损失主张赔偿。参照《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》有关‘土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理’的规定，海口市国土局解除成交确认书的行为属于具体行政行为，因该行为引起的争议应当通过行政诉讼的途径解决。南京栖霞公司亦另案就撤销海口市国土局解除成交确认书提起行政诉讼，可见南京栖霞公司亦认可海口市国土局签署和解除成交确认书的行为是行政行为。故南京栖霞公司有关原裁定认定本案不属于民事案件受案范围系适用法律错误的主张，本院不予支持。南京栖霞公司如认为海口市国土局解除成交确认书的行为侵犯其财产权等合法权益的，可依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，通过提起行政诉讼的途径寻求救济。”
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作者声明
（一）本公号解读的判决文书案件事实纷繁复杂和证据较多、往往涉及多个法律焦点。为了写作和理解方便，我们可能仅选取某个具体角度、某个焦点问题进行解读和评析，难免挂一漏万。需要完整了解某个案件，请通过法院官方网站或其他渠道获取判决书原文进行研读。
（二）与此同时，有些案件事实似乎相同的案件，却出现不一样甚至相反的判决结果，这可能是因为案件事实看似相同实际上却存在某些细微但关键的差别，也可能是最高法院根据社会发展的变化调整裁判规则和思路，甚至可能是法律法规本身出现了变化。判决书一旦做出就固化了，但是立法和司法实践是不断向前发展变化的。
（三）我国不是判例法国家，除非是最高人民法院正式发布的指导性案例（根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定， 最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照），否则即使是最高法院的判决书也并不具有指导另案判决的法律效力。
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